而对是否服务型法治政府的评判，分水岭就在于政府正当职能的法律表现及其信守状况。
这是德国联邦宪法法院成立后审理的第一个案件，被喻为德国的马伯里诉麦迪逊案。[26][英]尼尔·麦考密克：《法律推理与法律理论》，姜峰译，法律出版社2005年版，第152页。
根据德沃金的观点，[10]原则与规则的第一个差异是，规则是以全有全无（all-or-nothing）的方式来适用的法律规范，即，一旦某一规则的构成要件事实存在，就只有两种可能的情况：一是规则有效，在这种情况下，必须接受该规则的法律效果。原则冲突则只是使重要性强度较弱的原则暂时退居幕后，不会被排除在法秩序之外，因而不涉及效力的问题。[8]参见颜厥安：《法与实践理性》，中国政法大学出版社2003年版，第56页。他对德沃金原则理论的批判主要是：第一，规则的全有全无的性质要成立，其前提是规则的例外是可以穷尽的，然而因为原则可能形成规则的例外，而且原则的反例无法穷尽，就使得规则的例外也无法穷尽，因此规则无法完全以全有全无的方式来适用。当P1在C条件下优于P2，且P1在C条件下具有法律效果R，则下列规则就产生了：此规则以C为构成要件，以R为法律效果，即C→R。
后者则须通过冲突法则来决定两个原则衡量的结果，同时运用衡量证成模式来排除衡量结果的恣意以使其具有合理性。如果联邦宪法法院仅以基本法第29条和第118条作为判定这两个重组法案的合宪性标准，就不能判定它们是违宪的。因为经裁决或批准的需补充行政规划中，有很多是针对不特定多数人的综合性的强制性规划，此类规划属于抽象行政行为，德国、日本和我国台湾地区都把此类规划纳入法规命令的范围。
由于规划具有未来性和综合性的特征，它所涉及的利益是非常复杂的，同时会涉及很多专业知识判断的事务，如何进行配置，立法无法作出一个明确的回答，一般是原则性地授权给规划执行机关自主判断、衡量。内容提要:行政规划的法律效果是决定规划性质和可诉性的核心要素，与行政规划未来性的特征相适应，规划的法律效果有特殊性。即行政决定要现实、直接地侵害相对人的权益，那么相对人提起行政诉讼，法院才会受理并进行审查，只有行政机关作出具体的决定影响当事人的法律地位时，案件才成熟。[35]前引[14],姜明安主编书，第295-296页。
其次，如何纠纷？为何纠纷能够成熟？这是困扰行政规划诉讼最大的问题。因为规划法采取目的-手段模式的法规范构造，行为法的规制作用是非常小的，裁量空间极大，那么在这种情况下，组织法的规制作用就凸显出来。
二是由规划法本身的特点决定的，由于其采用目的—手段模式的目的程式规范结构，并没有明确的法律要件内容涵摄和法律效果的规定，其规定基本上只具有裁量基准和宽泛的约束、指引作用。对于行政规划的制定是否符合组织法的规定，法院应该采取严格的审查标准。若根据《审查》一文的观点进行推导，会带来明显的逻辑矛盾。确定规划裁决是具体行政行为，而行政规划是否是具体行政行为则未可知。
既然是独立行政规划，内部确定足够了，何需裁决或批准呢？因为没有裁决或批准，《审查》一文进而得出一个错误的结论：如果行政规划的完成方式不是具有权利处理性的裁决或批准，即在此情况下行政规划确定对外不表现为裁决或批准的形式且不具有权利处理性，则行政规划不能被认定为具体行政行为。三是规划所涉及的利益是众多的，法律不可能预见所有的利益，对于利益衡量的重任往往只能交由行政机关去完成。如针对不特定多数人的综合性的强制性规划，这在各国和地区的理论和实务界都是普遍认可的。[2]有关观点，参见王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第255-257页。
针对特定相对人做出的详细的强制性规划的影响或限制效果不仅具有现实性，还具有直接性，应视为具体行政行为。对于政策判断而言，司法并不擅长，最适宜做政策判断的就是立法机关，因为立法机关人数众多，采取少数服从多数的方式进行决策，这正是作出一个正确的政策判断所最需要的，因此法院在审查规划时完全遵循立法机关的立法是一个明智的选择。
如我国《城乡规划法》第13条规定的省域城镇体系规划由省政府拟定，国务院审批，能断定省域城镇体系规划是具体行政行为么？很明显是不能的。法院在审查行政规划时，若发现该下位规划与上位规划有冲突的，一般情况下应该撤销下位规划，若通过审查认为下位规划并无违法或不当，而是上位规划存在问题的，应该维持下位规划，就上位规划存在的问题可提出司法建议，促请上级行政机关及时更正，解决上下级规划冲突的问题。
从有关国家和地区的实践来看，行政规划诉讼应该指直接针对规划本身起诉，法院对规划内容进行司法审查。对于规划内容是否符合适当性要求之衡量，法院应该采取比较宽松的审查标准。[44]参见[日]宫田三郎：《行政计划法》，株式会社ぎょぅせい1984年版，第108页。实际上，在德国，针对确定规划裁决可以提起行政诉讼是没有异议的，但是针对行政规划能否进行诉讼却充满争议，一直到目前仍然如此，无论这个规划是否是为确定规划裁决所确认的。该观点的本意是通过法律规定规划确定的方式及法律效果，把规划认定为具体行政行为，结果反而推出规划不可能是具体行政行为，不能纳人诉讼范围，其中的逻辑矛盾显而易见。如果单从行政规划的内容本身来看，和相对人之间是不会产生纠纷的，因为规划的内容都是对未来目标和事项的规定，若没有规划的后续实施行为，规划内容不可能改变相对人现实权利义务，纠纷都不会有，更遑论纠纷成熟的问题，因为纠纷不成熟，法院对规划不应审查，德国、日本和我国台湾地区在行政规划诉讼实践中，有些法院采用这种观点。
二是规划制定启动后所作的衡量，它要求规划内容必须是适当的，狭义的规划利益衡量是指后者。法院不审查行政过程中的阶段性行为是为了防止法院提前介入行政事务。
[9]国内往往把针对行政规划实施的后续具体行政行为如规划许可、强制、征用等提起的诉讼称为行政规划诉讼，这是一个概念的误读，因为此类诉讼就是针对许可、强制、征用等具体行政行为进行的，并非针对规划提起，一与一般的行政诉讼并无区别，而且对规划而言，此种wdt法对于公民权利的救济过于滞后，不利于相对人权益的保护。[32]与一般的行政裁量相比较，规划裁量的空间要大得多，原因主要有三点：一是与行政规划自身未来性的特点有关，基于人类认识的有限性，法律不可能对于未来的情形进行完全准确的规定。
(3)是否符合程序法的审查标准。因为德国在法律上是把确定规划裁决作为一个独立的行政行为的，不是规划的一个阶段，根据该文观点，它确定的规划应该不是具体行政行为，应该不可诉。
其实，在所有的需补充规划中，只有针对特定相对人之详细的强制性规划才是具体行政行为，判断的标准有两个：一是此类行政规划是针对特定相对人的。（一）德国行政规划司法审查标准的法理解读与借鉴为了有效保障公民的权益，德国有非常成熟的司法审查制度和实践，在行政规划领域也不例外。规划裁量这个概念本身就是德国行政法院在20世纪60年代通过判决发展出来的，以示和一般行政裁量的区别，既体现了司法机关对规划形成自由的尊重，也展现了司法机关的无奈。三是集中事权效果，是指基于规划听证过程中已经听取或征询了涉及权限行政机关的意见，法律特别授权，经确定规划裁决核准的规划或应该采取的有关必要措施在以后的具体实施中，即使实施行为应该得到规划涉权机关的核准或同意，也可得免除。
需要附带说明的一点是，该文认为：是否成熟实际上也是判断一个行为是否属于具体行政行为的一个标准。[8]积极回应城乡规划对公民现实权益的限制，寻求司法解决的路径，是我国目前社会生活中一个比较现实的课题。
即法律规范规定了确定的方式及法律效果，行政规划就能被认定为具体行政行为，就能纳入诉讼范围了。德国学说认为：凡是具有法拘束力之计划即应受到法院之审查与控制。
生活中，最常见的此类规划就是针对某个特定区域、特定居民做出的详细的强制性城乡规划。参见廖义男：《论行政计划之确定程序》，载廖义男：《公共建设与行政法理》，台湾自刊行1994年版，第15-16页。
确定规划裁决确定的规划未必一定就是具体行政行为进而可诉。法院之所以以计划衡量抵触法律为由来处理规划衡量瑕疵问题，很重要的原因是企图通过立法来表明审查的正当性，避免司法不当干预规划裁量的质疑。[15]也就是说，在德国，有把需补充行政行为中的审批视为一个单独行政行为的传统，对待确定规划裁决也不例外。能否对行政规划进行司法审查呢？这是一个在理论上和实践中争论颇大的问题。
[42][日]宫田三郎：《计划裁量》，载《专修法学论集》第28号，转引自高思大：《从行政法观点论行政计划》，台湾辅仁大学法律学研究所1986年硕士学位论文，第84页。除此之外，行政规划的做出当然还要符合程序法的规定。
二审法院认为，改桥规划方案是抽象行政行为，即为具有普遍约束力的规划设计行为，不属于行政诉讼的受案范围，最终维持一审裁定。非强制性规划的影响或限制作用没有强制的法拘束力，属于行政事实行为，也不具纠纷争议成熟性，不能纳入司法审查的范围。
无论是独立行政规划，还是需补充行政规划，其性质都取决于自身对现实影响或限制的法律效果，规划确定的方式和效果对于已经对外公告并生效的规划自身之法律效果和性质并无影响。日本和韩国在制定行政程序法时，一度想把德国的规划确定程序引进过来，但因怕造成职权混乱等原因，最终放弃。